有人投诉理发店把自己的刘海剪坏了，要求恢复原样，否则要跳楼自杀；有人希望离职后还继续住在员工宿舍；有人办理的美容卡到期了，没使用完的美容服务，要求商家赔偿……

随着“有事就打12345”的宣传普及，以及上级政府对于12345“接诉即办”考核的重视，这一热线逐渐成为群众解决问题的首选。这其中，不合理、不合规的“越界”诉求也相应增加，基层治理有时不免陷入忙而无功的被动困境。

12345热线的前世今生

12345热线的前身是市长热线。1983年，沈阳市开通全国首部市长热线。随后，国内开始有城市开通政务热线。经过几十年的发展，政务热线已经成为群众反映问题建议、推动解决政务服务问题的重要渠道。

到2010年左右，全国陆续有城市将市长热线与工商、城管、市政、供电等多条部门或地方专线合并，成立12345非紧急救助热线。

2020年12月印发的《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，地方政务服务便民热线号码仍过多、记不住，热线服务资源分散，电话难接通、群众办事多头找等现象还较为普遍。

为进一步优化地方政务服务便民热线，提高政府为企便民服务水平，《指导意见》确立的工作目标是，加快推进除110、119、120、122等紧急热线外的政务服务便民热线归并，各地区归并后的热线统一为“12345政务服务便民热线”，语音呼叫号码为“12345”，提供7×24小时全天候人工服务。

此后，不少城市开始采用政府购买服务的方式，推动12345政务服务热线的建设工作。

12345热线的忙而无功

12345热线的忙碌，始于热线服务中心接线端。话筒那头的声音经常“骂骂咧咧，肆无忌惮发泄情绪”。

王露是成都的一名12345接线员，她的一天从处理生活琐事开始。电话中，投诉人要求她逐字填写诉求，并复述一遍。也有和她父母年纪相仿的人，投诉工地拖欠工资，但不愿通过法律途径救济。

面对骂声，王露只能视作一种修炼。无奈时，她会把耳机调至静音，默默待对方骂完，再接话。与她同期入职的30人，不到半年离职了20多个。

王露告诉记者，接线员是8小时工作制，属于外包员工，她平均一天接听150次电话。每月通话量达到3000次，收入才能超过4000元。

一些诉求在王露看来并不合理。比如，有人希望“工作人员把熊猫喂胖一点”。但她只是接线员，无权代表职能部门回应或拒绝，只能一一记录下来，等待职能部门解决。

“我很理解您的心情”是杨康常挂在嘴边的话，他是某一线城市的税务局工作人员，处理12345工单一年多，商家未开发票、企业偷税漏税，未给职工缴纳社保，是他接到最多的诉求。

杨康所在的区要求12345工单满意率百分之百，“不满意”工单不能办结。因此，即便是不合理诉求，只要诉求人不满意，就必须再次处理。有时，他会成为一个情绪回收站，“低头认错”是工作的常态。

被量化考核的“满意率”

有人投诉二手车企业不支持七天无理由退货，商务局工作人员多次找企业协商，但对方久拖不决，原因是购买协议上标示了不支持七天无理由退货。孙悦记得，后来她的领导垫付了六千多元的赔偿。至今，这笔钱也没从二手车企业全部要回。

在杨康看来，诉求人的满意度这一指标，让基层背负了很大的压力。

对此，中南大学公共管理学院讲师雷望红深有感触。2017年，她到江苏省某村就12345热线治理做了20天调研。

村里分管12345业务的副书记带她看了近几年的工单。有村民打12345说自家田地被雨水倒灌了，需要疏通。最终，村干部带着铁锹，帮村民把田里的水排出去。

雷望红感慨，这些事情，村民自己动手就能解决，但“12345”太好用了。

该村所属的辖区要求12345办结率达到100%，满意率不低于90%。镇政府为了保证满意率，每月对各村不满意工单进行统计排名，排名靠后的村子，年终考核及行政资源分配会受到影响。

因此，村干部明知某些诉求不合理，也会尽量解决。在雷望红看来，这让涉事双方关系有些微妙，有村干部到村民家里解决问题会拍照、录音，留存证据。

据雷望红观察，12345处理的事务日渐泛化，一些本属家庭责任范畴的事也纳入了进来。

她以“110”为例，很长一段时间，110的宣传口号是“有事打110”“有困难找警察”。但110的基本职责是维护社会治安。“你忘带家门钥匙，可以找开锁公司。如果打110就能不花钱解决，越来越多人会效仿，占用公共资源。”

此外，在她看来，群众的满意度容易受多种因素影响。“处理结果没有达到诉求人的心理预期，诉求人当天心情不好，都可能影响满意率。”

北京工业大学副教授安永军长期研究基层治理。据他了解，有的地方将12345热线列为“一把手”工程，如果考核排名倒数，“一把手”不允许被提拔。

为了防止不合理诉求给基层政府增负，安永军提到，2019年左右，北京市允许基层政府对于“12345”诉求有13%的剔除比例，经上级机关审核通过，可以不纳入“满意率”“解决率”考核。而从2023年上旬开始，北京不再对剔除比例设置上限，进一步规范设立了383项不纳入考核事项清单。

“越界诉求”增加的治理成本

“12345热线灵不灵？”2023年3月，雷望红问湖南某县12345政务服务热线受理中心的一名干部。“12345只能解决能解决的问题，解决不了不能解决的问题。”

雷望红意识到，一些结构性问题很难解决。她在基层调研时，有干部告诉她，村民投诉家门外的马路太窄，会车不便，要求政府拓宽马路。但乡镇政府并没有相应预算，且优先级项目需要招商引资。

安永军说：“政府资源是有限的，不可能解决所有问题。”不同地区12345工单办结期限不同，通常在一到两周。有些问题的解决，需要从长计议，短期内只能采取应急方法。

街道乡镇通常是12345热线的终端，也是最终的承压阀。有街道干部告诉安永军，一些模糊诉求，既和职能部门有关，又跟街道乡镇有关，当12345热线平台不确定该由谁负责，或者职能部门能够根据相关条例退单成功时，这些诉求就会派发给街道乡镇。街道乡镇退单不成功，还可能面临处罚。

在雷望红看来，12345热线是对现有基层治理体系和法治体系的一种补充，在其承载能力范围内，可以解决一定的问题。“但如果放在特别高的位置，就一定程度上吸附了其他解决问题的渠道。”雷望红说。

12345功能定位需更清晰

今年4月13日，“12345临沂首发”公众号公布了第一期不合理不合规诉求。截至今年7月底，该公号已累计发布共计90条不合理不合规诉求。

在雷望红看来，公布不合理不合规诉求，对于群众教育确有必要，能引导群众认识到哪些诉求是不合理的。

田先红是华中师范大学教授田先红认为，改变现状成本最低的办法是调整12345“接诉即办”考核机制。例如，用“万人诉求比”（万人诉求比=诉求数/人口数×10000）代替对满意率、解决率的考核。这个数据具有客观性，也能改变“满意率”“解决率”全靠群众说法的不确定性。

而雷望红则建议，设置满意率考核调节机制。当不合理诉求增多时，适度降低对满意率的考核要求，对基层政府干部的年终绩效和提拔任用不构成影响。相应地，如果出现庸政、懒政和怠政的现象，再强化考核要求。

使用12345热线，对于群众而言，基本属于零成本、零门槛。雷望红建议，对于重复反映不合理诉求的人员，有关部门可进行批评教育，并需建立惩戒机制，在一定期限内，屏蔽其来电。

据安永军观察，12345热线常见的宣传标语有“12345有事找政府”“12345心系你和我”等等，功能定位模糊。他认为，政府应当在公众宣传中明确12345热线的功能定位，引导群众更好地使用该热线。

在田先红看来，群众民主评议，由村民投票表决诉求是否合理，或许也是加强群众教育的一种办法。事实上，更直接的反映与解决问题也是干群互动，加强与群众联系的通道。雷望红认为，如果问题都通过12345来解决，也意味着基层干部和群众之间的联系弱化，社区(村)干部运用情与理调解问题的能力也会被削弱。

（应受访者要求，文中人物王露、杨康、孙悦为化名）

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“12345”服务外包引热议

近日，山东一家劳务公司中标聊城市“12345”平台服务外包项目一事，引发网友热议。

聊城市公共资源交易中心显示，中标企业为山东陌一劳务有限公司，中标金额为1666万余元。受理渠道包含但不限于12345热线、微信、微博、手机APP、手机短信、网上受理平台、省政务服务热线转交。具体工作包含市民诉求、咨询、建议的接听接收、转办、催办、回访、质检、统计分析、建议归集和其他临时性工作。

记者注意到，在全国范围内，12345热线实施政府购买服务并不罕见。广州、南宁、孝感、秦皇岛、榆林、济南、泉州等多地也对12345热线实施了政府购买服务。

外包后的12345热线效果怎样？就南宁市来看，实施政府购买服务后，南宁市12345政府服务热线由专业团队保障日常受理和运营，实现了话务管理、业务管理的规范化，使群众解决问题更为方便及时。

南宁市12345热线人工电话服务参评率由原来的不足1%提升到54.34%，服务满意率由原来78%左右提升到97.68%，热线整体服务水平得到了突破性提升，得到了群众的充分肯定，运营服务期内获得群众表扬369次。

综合澎湃新闻、大河报